文/卢雪梅 中国石化石油勘探开发研究院，中国石化报

能源管理多年来一直是各国政府管理的重中之重。管理的目的是实现共赢，各国根据社会、经济、政治条件，寻求不同的能源管理路径，而立法是能源管理最重要的表现形式之一。多数西方国家的能源管理都经历了从松到紧、从紧到松、复又收紧的重复过程，最终目的是实现物尽其用、社会和谐，并保障国家安全。《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）2025年1月1日起施行，作为我国首部能源法，对于进一步夯实能源领域法治基础、保障国家能源安全和推动绿色低碳转型，具有重大而深远的意义。2024年12月25日，国家能源局召开《能源法》贯彻实施工作会指出，《能源法》的颁布施行是我国能源法治体系建设的重要里程碑，要以《能源法》出台为契机，在新的起点上加快能源法律法规制修订，将《能源法》学习宣传贯彻作为当前和今后一段时间的重要任务。

近年来，气候变化的加剧迫使各国先后启动能源转型，在司法上的体现就是不时推出的能源法案。从多数国家的立法经历来看，从化石能源向清洁能源转型的立法过程既不约而同又各具特色。本期专题在回顾部分国家能源立法历史。

英国能源法: 与时俱进，年年更新

英国能源法是一套非常复杂的体系，从英国政府网站公布的信息看，大致可分为以下几个阶段。

• 核能法案阶段

英国能源法案最早可追溯到1946年的原子能法案。彼时第二次世界大战的尘埃刚刚落定，对核能的敬畏催生了这部与能源有关的核能法案。法案规定了核能供应大臣的职责和权力、核能的生产和使用、公众的知情权、对发明的管理、苏格兰和北爱尔兰的适用性等。

8年后，即1954年，更成熟的《原子能法案1954》出台，此时英国核能发展迅速，新法案规定成立原子能部，一人任主席，成员不得少于4人，但也不得多于15人。法案还规定了原子能部的职责、枢密院议长与原子能部的权责关系、原子能部的资金来源、购买土地开展工作的权力等。

1959年，英国再次修订原子能法案，增加了原子能部的人员、支出等。

1970年的原子能法案将原子能部的部分权责和资产移交给了英国政府新成立的英国核能燃料有限公司。该公司全权负责英国所有核电站的原料供给，当下仍是全球知名的民用铀燃料供应公司。

• 油气法案与节能提效法案阶段

英国以1973年为分水岭，开始将能源立法重点从核能转向油气。1976年出台的《能源法案》当年便正式实施，法案规定了永久油气储备的所有权和政府的处置权、燃料的储备（包括石油和石油制品）、天然气的液化、伴生气的处置、违规的处置等。这一法案的出台与那个时代的石油危机有关。遭遇油价大涨后，石油的重要性空前提升，各国相继出台了与之相关的法规。

1981年，英国出台能源节约法案，规定了需要使用能源的装置（如暖气设施）的审批，包括审批主体、审批类型等，主要目的是采取措施节约能源。同年，原子能法案进行更新，对与核能有关的管理部门及相应资产进行了调整。

1995年，英国再次出台以节能为主的法案《家庭节能法案1995》，将节能举措覆盖到家庭层面，随后几年逐渐在苏格兰、北爱尔兰实施。2000年出台的《温暖家庭节能法案》开展了能源“扶贫”，规定符合条件的低收入家庭可领取补贴。

• 从化石能源向绿色能源过渡

2003年，英国出台《可持续能源法案》，要求提高家庭用能效率。2004年出台的《能源法案》第一部分规定成立核能退役管理部门和相应的退役流程；第二部分聚焦可持续和可再生能源，管理分布式能源的使用方式。法案还规定了英国在海外的能源生产或设施退役的管理、国内发电领域的可持续发展、运输领域可持续燃料的强制使用等。这一时期的英国重视海外能源生产和国内核能装置的退役，也开始从使用端推进可持续能源发展。

2006年，气候变化一词进入法案，英国出台了《气候变化和可持续能源法案2006》，规定各地政府每年提交温室气体排放报告，细化了对微型取暖或发电装置的管理，强调了建筑物的能效等。

2008年的能源法案几乎穷尽了一切能源形式的管理，同时兼顾了气候变化应对措施和可再生能源的发展。天然气成为关注点之一，第一部分第一章就规定了天然气的进口和存储，第三章则与二氧化碳存储许可相关。该法案所有条款当下已失效。

2009年，英国出台《绿色能源法案》，定义了绿色能源，推出了推广绿色能源的措施。自此，绿色能源成为英国能源法案的主要内容。2023年《能源法案》将净零排放目标纳入其中，希望通过一系列措施降低消费者的能源费用，包括实行新招标流程、强化英国陆上发电厂的竞争、推广能源智慧家电、鼓励投资低碳热泵等。

美国能源法: 可再生能源立法先行者

美国能源立法高度重视石油安全，石油利益一直是其地缘政治战略的核心。半个世纪以来，美国的全球战略布局很大程度上是围绕石油展开的，其奉行的能源政策曾以保存本国能源和廉价使用外国能源为宗旨。但在控制石油的同时，美国也率先激励可再生能源发展，是全球最先认识到可再生能源重要性的国家之一。然而，21世纪后，美国油气产量大幅增加，开始与其他油气资源国争夺市场，能源政策及相关法案也随之发生了相应变化。总体上，美国能源立法可分为以下几个阶段。

• 20世纪70年代：控制油价阶段

为了应对1973年以来的两次石油危机和保障能源安全，美国进行了石油价格控制和石油监管，先后出台了《1970年经济稳定法》《1975年能源政策和节能法》《1976年能源节约和生产法》《国家节能政策法案》《公用电力公司管理政策法案》。其中《1970年经济稳定法》授权总统对石油和石油产品进行分配。

1975年，美国开始制定《1975年能源政策和节能法》，联邦政府据此实现了对经济的干预，通过提高油价刺激石油生产并最终解除了价格控制、提高了战略石油储备和石油燃油效率。为了实现立法制订的计划，美国总统还成立了联邦能源办公室，即后来的能源部。在这一阶段，美国政府为了应对国内油价的上涨，根据《紧急石油分配法》制定了石油生产、加工、批发和零售环节的多重限价。

此外，在限价同时，美国还出台了促进可再生能源技术发展的法律，包括《1974年太阳能研究、开发和示范法》《1974年地热能研究、开发和示范法》《1978年太阳能研究、开发和示范法》。

• 20世纪80年代：总统集权化阶段

20世纪70年代末80年代初，美国总统卡特采取集权化的能源政策，逐步升级能源监管政策，试图由能源部集中管理能源，并加强能源立法，先后通过《国家能源政策法》《1980年石油暴利法》《1980年能源安全法》《1980年可再生能源法》《1980年太阳能和节约能源法》等一系列法律。

美国联邦政府制定了可再生能源法，并对有关法律法规进行调整，制定了经济激励政策。20世纪70年代的两次石油危机重创了美国经济和电力工业。1978年11月，美国国会制定《公共事业管理法》，1991年11月、1992年10月、1999年3月对其进行修改。

虽然立法初衷是鼓励可再生能源发展和新技术应用，但事实上，《公共事业管理法》却为美国电力市场打开了竞争的大门。《公共事业管理法》适用于非水电的可再生能源发电系统，鼓励电力公司购买可再生电力，并给予可再生能源相应的技术支持政策。

《1978年能源税收法》也为可再生能源提供了多种税收优惠政策和加速折旧方案，如开发利用太阳能、风能、地热能和潮汐能的发电技术投资总额的25％可从当年的联邦所得税中抵扣等。

美国20世纪80年代出台了大量可再生能源专门法，如《1980年太阳能和能源节约法》《1980年风能促进法》《1980年生物能源和酒精燃料法》《1980年地热能法》《1980年合成燃料公司法》。立法的基本思路是促进可再生能源技术的研发以应对能源危机。也可以看出，1970年~1980年是美国可再生能源发展的黄金时期。

除了联邦立法，美国各州也根据具体情况进行了相关立法。如《公用事业管理法》颁布后，加利福尼亚州发布了配套的相关条款，并制定标准的购电合同；得克萨斯州的《自然资源法》也有关于可再生能源的规定。与此同时，美国部分州还鼓励企业从事可再生能源的开发利用，有些州为风能系统提供投资税减免政策，有些州对销售的可再生能源设备免征或减少征税。

尽管如此，由于卡特总统采取的集权化、政府主导的能源政策与竞争和私有市场不协调，最终并未成功，可再生能源的激励措施大部分都被终止了。这也说明，节能和提效的推动激励固然重要，但最终离不开市场化运作。

• 1987年~2008年：节能与提升能效

这一阶段可再生能源仍受重视。为了提效节能，美国将可再生能源作为能源战略的重要目标和措施，1987年制定了国家设备能源保护法，出台了《国家家用电器节能法案》。此外，1990年出台了《清洁空气法案修正案》，要求发电企业必须配有可再生电力，可以自由进行可再生能源市场贸易，购买或以最有效的方式生产可再生能源。

1992年10月出台的《能源政策法》旨在提高能源利用率，并提出了综合能源计划，确立了比较全面的鼓励可再生能源发展的制度，对不同种类的可再生能源采取不同的优惠扶持政策。这些政策包括生产抵税、生产补助、开放电网等。

1998年4月出台的《综合国家能源战略》要求电力系统燃煤发电效率由当时的35%提高到2010年的60%以上，燃气发电效率由50%上升到70%；到2010年，主要能源密集型工业部门的能源消费总量减少25%。

1998年，美国总统克林顿签署《环境优选采购指南》，鼓励行政机关采购环保节能的优选产品和服务，引导公众对节能产品的消费。

1999年7月，美国出台《综合电力竞争条例》，旨在实现发展更具竞争性的电力工业的目标。2003年，美国通过修正1986年的国内税收法案，制定了《2003年能源税收激励法案》，规定了能源税收激励，特别是利用可再生能源发电的税收扣除政策的范围和可替代机动车辆及其燃料。

虽然制定了可再生能源的法律法规，但20世纪80年代中期~90年代，美国可再生能源政策仍未有实质性进展；进入21世纪后，面对国际社会的压力，特别是《京都议定书》施加的国际义务，美国开始重新重视可再生能源的开发利用。

2005年，美国出台《国家能源政策法2005》，这是美国近40年来涵盖范围最广的能源法案。在清洁能源发展政策方面，除了鼓励本土的能源生产，还从立法层面提出促进消费者节约能源、使用清洁能源的可行措施。能源新法案的重点是鼓励企业使用可再生能源和无污染能源，并以减税等措施鼓励企业、家庭和个人更多使用节能和清洁能源产品。该法案提出，未来10年内，联邦政府将向全美能源企业提供减税额度，以鼓励石油、天然气、煤炭和电力企业等采取清洁能源和节能措施；为提高能效和开发可再生能源，将给予相关企业补助；为新型核电站提供免税优惠和贷款担保，并拨款开发清洁煤炭技术，发展风能。

2007年，美国出台《国家能源独立和安全法》, 旨在降低化石能源消费量，促使美国能源更独立、更安全，增加清洁能源产量，保护消费者利益，提高产品、建筑物、车辆的能效，研究部署温室气体的捕集和存储，并改善联邦政府的节能行为。该法案规定的4个关键内容是：企业平均油耗、可再生燃料标准、能效设备标准、撤销对油气资源的税收激励政策。

• 2008年至今：能源独立与低碳

奥巴马政府积极发展新能源产业，力图打造成为本国乃至世界经济增长新引擎的新能源超级产业。奥巴马上任后一直强调将气候变化作为任内优先解决的问题之一。为了缓解能源紧张局面，奥巴马政府改变了布什时期的能源政策，把能源改革放在优先位置，并将气候变暖视为全球面临的最紧迫的挑战。

2009年，美国出台刺激经济的《2009年恢复与再投资法》，目标是通过对清洁能源和可再生能源的开发，未来10年创造大量就业机会。同年，美国还通过了《清洁能源与安全法案》。这又是一部里程碑式的综合性能源立法，主要内容包括：提供消费税优惠，提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废除过时的不利于基础设施投资的规定；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；减少对国外能源的依赖；支持高能效汽车生产等。

特朗普政府更重视化石能源，任期内制定了一系列能源管理措施，包括放宽环保法规、推动油气开发和限制国际能源合作与交流等，显著提升了美国能源产量，为实现能源独立目标打下基础。特朗普大幅削减环境法规，减少对传统能源行业的束缚；放宽对化石能源的开采管制，鼓励页岩油气资源的勘探开发，降低企业生产成本，提高油气开采的积极性；放宽钻探限制、简化审批流程，鼓励企业在阿拉斯加、大西洋沿岸和佛罗里达等地区进行油气开采；鼓励页岩油气企业加大投资力度，以满足国内外增长的能源需求。

通过政策倾斜和技术创新，美国短短几年实现了页岩油气产量的显著增长。特朗普上述政策极大释放了美国化石能源行业的活力，使得美国在全球油气市场的话语权和影响力显著上升，成为全球最大石油生产国和第二大天然气生产国，基本实现了“能源独立”的战略目标。

特朗普虽然代表美国退出了《巴黎协定》，给人留下不重视新能源的印象，但实际上他也清楚认识到新能源在未来能源结构中的重要地位，在推动化石能源开发的同时也一定程度上扶持了清洁能源的发展。特朗普并没有完全削减可再生能源的投资，反而在某些领域进行了适度增加，如在太阳能和风能技术的研发方面给予了相应的资金和政策支持。此外，特朗普还推行了税收抵免及现金补贴政策，鼓励企业和家庭使用更清洁高效的能源系统。

拜登政府2022年签署了《通货膨胀削减法案》，拨款3690亿美元用于能源安全和气候投资，旨在到2030年将碳排放量减少40%。2024年7月，美国参议院提出《2024能源许可改革法案》，通过减少联邦环境审查程序和限定法院质询等加快清洁能源、管道和输电项目的审批，推动能源行业发展。刚赢得总统大选的特朗普则主张开发油气等传统能源，并准备废除《通货膨胀削减法案》，推动美国成为全球能源成本最低的国家。

虽然不少学者认为，美国可再生能源法律体系尚不健全，但客观来看，该国可再生能源立法仍比多数国家完善。

日本：金字塔式能源立法体系锁定能源安全

由于本土能源匮乏，日本非常重视能源管理，出台了一系列能源管理法规。早期，日本分别对煤炭、石油、天然气、电力、水资源、矿产资源等开发和利用进行立法，先后制定了《石油业法》《电力事业法》《天然气事业法》《原子能基本法》等能源专门法。

与此同时，为实施这些法律，日本还制定了相关配套法规。此后，随着国家能源政策的变动，日本制定了《能源政策基本法》，形成了《能源政策基本法》与《电力事业法》《天然气事业法》《节约能源法》《促进新能源利用特别措施法》等能源专门法相结合的能源立法模式，构建了以《能源政策基本法》为指导、能源专门法为主体、《电力事业法施行令》《天然气事业法施行令》《促进新能源利用特别措施法施行令》等相关关系法为配套的金字塔式能源立法体系，对能源政策的有效实施有极大的推动作用。

日本实行中央统一管理的能源管理制度，经济产业大臣根据《能源政策基本法》和能源专门法的规定进行能源管理。经济产业大臣的权责是：编制能源基本计划草案，谋求内阁会议通过；制定促进新能源利用的基本原则，并予以公布；制定或修改新能源利用方针；每4年听取综合能源调查委员会的意见；管理能源相关事业者经营电力、天然气、石油炼制等事业。

日本采取国家统一管理方式的原因在于，政府认为对事关国计民生的能源实行统一管理既有利于统筹兼顾、统一规划能源政策，又能避免职能部门的职责不清、相互推诿。半个世纪以来的实践也表明，对于日本这种能源匮乏的国家，这种管理方式效果良好。

但在国家统一管理能源的基础上，日本也实行能源市场的自由化，通过《能源政策基本法》和能源专门法等明确规定了经营者与国家的能源关系，并在能源市场自由化等有关能源供需的经济结构改革方面，以保障能源需求方的利益为宗旨，充分考虑经营者的自主性和创造性。在《电力事业法》《天然气事业法》《石油业法》等能源专门法中，也明确规定了经济产业大臣管理下的市场自由化政策。

此外，日本的能源管理也充分体现了与时俱进，如制定新能源的开发利用法规制度等。日本油气需求几乎完全依赖进口，受石油危机的影响也很明显，为此，其在亚洲先知先觉地重新制定了国家能源政策，加大研发和利用新能源的力度，调整能源结构。日本通过制定《能源利用合理化法》《促进新能源利用特别措施法》《电力事业者新能源利用特别措施法》《电力事业者新能源利用特别措施法施行令》《电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》等，确保新能源政策的落实，为其在全球新能源领域的竞争中获得先机打下坚实基础。

澳大利亚能源法：摆脱“人均碳排放全球第一”标签

澳大利亚能源法体系由各项能源单行法组成，主要分为综合性能源立法和各能源种类的专项法律法规。

综合性能源立法主要包括：《能源效率法》《（澳大利亚能源市场）贸易惯例法》《澳大利亚能源市场法》《能源许可（清洁燃料）计划法》及其修正案和《大洋洲协议（环境保护）（环境影响评价）条例》等。

各能源种类的专项法律法规主要包括：《关税（煤炭进口税）法》《煤炭工业（长期服务基金）法》《煤炭研究资助法》《石油零售市场建立法》《可再生能源（电力）法》《可再生能源（电力）收费法》《悉尼电力法》《可再生能源（电力）规章》等。

澳大利亚曾因过度依赖煤炭而成为全球人均二氧化碳排放最多的国家，日益增长的能源需求又使得该国面临巨大的能源供应压力。如何既满足日益增长的能源需求，又减少温室气体的排放量，成为澳大利亚政府的重要挑战。也正因为如此，澳大利亚成为全世界率先提出可再生能源发展总体规划的国家之一。2001年澳大利亚政府出台了《强制性可再生能源目标》，要求到2010年可再生能源电力达到950万兆瓦时。

在《强制性可再生能源目标》的推动下，澳大利亚可再生能源，特别是风能和太阳能发展迅速。2004年，澳大利亚总理签发了能源白皮书——《确保澳大利亚的能源未来》，是对《强制性可再生能源目标》运行效果的评估与检讨。

结合可再生能源的发展实践，澳大利亚2009年出台了《可再生能源目标》；2011年出台了《清洁能源法案》；2024年5月，澳大利亚政府公布《澳大利亚未来制造法案》，提出建立一个由清洁能源驱动的更强大、更多元化和更有弹性的经济体。其中清洁能源的投资重点包括可再生氢、关键矿物加工、绿色金属、低碳液态燃料、电池与太阳能电池板供应链等领域。2024年9月，澳大利亚政府发布了《2024年国家氢能战略》，在对2019年国家氢能战略进行全面审查和更新的基础上，确定了4个氢能发展目标和34项支持行动。