引 言

全球环境治理体系建设近年来明显加速。近年来，生态环境问题成为全球治理核心议题，作为《京都议定书》的延续，《巴黎协定》对当前及之后全球应对气候变化的行动做出了统一安排，有178个缔约方参与，2015年巴黎气候大会通过后快速生效实施，并于2021年第26届联合国气候变化大会完成了实施细则，见证了各国应对日益严重的气候变化的决心。2017年的第三届联合国环境大会以“迈向零污染地球”为主题，重点关注了水、气、土壤、海洋的污染以及化学品、废物的污染问题。2021-2022年召开的第五届联合国环境大会主题为“加强自然保护行动，实现可持续发展目标”，分享与推广的《2030年可持续发展议程》3大目标中有2个、17个子目标中有6个与环境直接关联，体现了环境治理与经济社会加快融合，环境治理成为协同实现可持续发展的重要组成部分。

党的二十大报告指出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。习近平总书记勾画的新江苏蓝图中明确赋予了“环境美”的殷切希望，多次强调江苏要扎实推进生态文明建设，走出一条生态优先、绿色发展的新路子。省第十四次党代会大会报告明确要坚持生态优先绿色发展，让绿色成为美丽江苏最靓丽的标识。江苏人多地少、产业规模大、能源约束强，生态环境的综合性、复杂性和严峻性问题突出，如何实现绿色低碳发展将成为江苏省高质量发展的关键瓶颈，是长远性、全局性和多领域交叉的复杂战略问题，需做好形势研判和积极举措应对。

一、国内外绿色低碳发展动态

从各国环境发展经验来看，各国都大力推进绿色低碳发展，各具特色：美国强调以开发新技术和新产品来实现对环境保护和经济持续发展，突出环保措施的多样性和灵活性；英国侧重于严格立法并严格执法、政策扶持和科学规划；德国以整体性生态理念推进，突出源头控制，实行资源循环利用，加强新能源利用。

与美日英德等发达国家相比较，我省资源利用差距还很大。按汇率计算，我省能源产出率只有欧美先进国家1/2水平，建设用地产出率为欧美先进国家2/3水平，水资源产出率约为欧美先进国家的1/6的水平，空气PM2.5浓度约为欧美先进国家的4倍。除建设用地产出率指标外，其他资源环境指标大幅度落后，这也是我省发展阶段、产业结构、资源利用方式等多方面因素造成的。

从国内苏浙沪粤鲁比较看，作为经济大省，我省各项指标还有进步空间。我省能源产出率低于上海和广东，水平相对较优；水资源产出率低于其它各省市，比临近的浙沪低1/2；土地产出率仅低于上海，水平较优；二氧化硫、氮氧化物排放强度、化学需氧量和氨氮排放等指标处于中等水平（数据来自于国家统计年鉴或各省统计年鉴）。从相关经验来看，上海以完备的工业体系叠加先进的产业链和供应链布局，各项资源指标均是全国首位，已达到发达国家水平；浙江坚持生态经济化方向，努力将“生态资本”转变成“富民资本”，培育绿色经济增长点；福建最近几年大力推进生态文明先行示范区建设，通过改造经济存量、构建绿色增量，努力提升经济绿色化水平，值得江苏借鉴。

二、江苏绿色低碳发展现状和问题

（一）江苏绿色低碳发展现状

资源利用。一是我省从2010年至2021年，以年均2.77%的能源消费增速支撑了平均8.0%的经济增长，煤炭消费业已实现总量拐点，天然气利用、海上风能规模全国第一，光伏发电装机位居全国第三，生物质发电装机位居全国第四。二是建设用地集约化程度明显提高，2021年，全省实现生产总值11.64万亿元，以全国6%的人口、1.1%的土地，创造了全国10.2%的经济总量，年均建成区面积增速仅为1%。三是水资源的用水总量、用水效率、纳污总量红线管理体系全面形成，2021年全省用水总量567.5亿立方，仅较2010年增加2.78%。整体上，能源、建设用地指标进入增量放缓、存量优化的状态，水资源进入总量和强度持续下降的通道。

环境保护。据环保部门统计2021年全省PM2.5年均浓度为33微克/立方米，较2013年下降40微克/立方米，实现“八连降”。优良天数比率为82.4%，较2013年提高22.1个百分点，创有监测记录以来最好水平。此外，近年来我省强化生态空间源头管控，生态红线管控面积占国土总面积22.49%，全省湿地保护率提高至到58.9%，林木覆盖率达24%，生态环境质量显著改善。

（二）存在的问题和短板

从压力来看，资源环境承载力已经接近或达到上限。江苏目前人均耕地仅0.86亩，人多地少、耕地后备资源不足；部分地区规划建设用地紧缺，重大项目用地保障难度大。单位国土面积主要污染物排放强度是全国的4-5倍，环境承载能力超过或接近上限。饮用水水源安全保障水平亟需提升，排污布局与水环境承载能力不匹配。

从状态来看，经济社会发展同生态环境保护的协同不够，存在3个结构失调和4个风险问题。一方面，突出存在产业结构偏重、能源结构偏煤和空间布局偏乱现象：重工业企业占规上工业企业60%以上，火电发电量、钢铁和水泥产量均居全国前三，化学纤维产量占全国30%；煤炭消费占比仍在60%以上，可再生能源消费占比基数低；沿江大量布局高环境风险的化工行业，钢铁、化工等行业去产能工作繁重。另一方面，我省在长期发展过程中，积累了大量生态环境问题，生态风险隐患加重，包括化工企业布局过多过散带来的化工环境风险、部分饮用水水源地环境风险及污染场地环境风险。

从响应来看，绿色低碳发展的体制机制问题有待完善。节能减排和“去降补”工作主要依靠行政手段，市场驱动、价格引导机制仍不够完善，存在工作反复、能耗和污染反弹的风险。能源消费总量控制缺乏抓手，可再生能源消费比例提升受国家补贴政策影响存在不确定性。节能量、碳排放、排污权交易覆盖范围小，对全局工作推动作用有限。市场导向的绿色技术创新体系仍有待引导，绿色低碳循环的经济体系缺乏系统规划，绿色技术和产品应用推广不足。生态文明建设相关的源头严防、过程严管、损害赔偿、责任追究、生态补偿机制还不够健全，相关的信息共享、工作协同、部门联动机制还不够完善。

三、结果与讨论

通过江苏绿色低碳发展趋势研判总体而言，未来5-10年我省将处于绿色低碳发展的攻坚阶段，呈现：总体趋于改善、局部存在恶化风险；多数领域大幅改善、少数领域趋于僵持；常规监测指标逐步改善、新型非常规监测指标暂难有改观；指标评价的生态环境质量趋于好转、公众感知的生态环境质量仍有待验证的特征。

资源方面：将呈现资源利用与经济增长相对脱钩（2030年左右）、资源利用与经济增长完全脱钩（2030-2035年）和深度绿色低碳循环化利用阶段（2036-2050年）。建设用地使用进入减量化发展或零增长阶段将是大势所趋，预计到“十五五”我省建设用地可能进入零增长时期，建设用地面积达到总量零增长拐点。

环境方面：将呈现常规环境监测质量指标改善（2025年前）、公众感知环境质量改善（2026-2035年）、新纳入环境质量因素改善的阶段性历程（2036-2050年左右）。大气污染控制相对成效较快，只要控制了污染物排放量，便能较快实现环境质量的改善，因此其将率先跨越质量拐点（2025年前），但也需关注挥发性有机污染物和臭氧等新纳入监测指标的防控难度。水环境方面，受湖泊、湿地、近海水环境恢复周期长和众多新型污染物的影响，如持久性有机污染物、抗生素、微塑料、内分泌干扰物，水环境质量拐点将有一定延后（2030年前后）。土壤污染治理面临更大的挑战，重金属、酞酸酯、抗生素、放射性核素、病原菌等各类污染物仍以多形态、多方式、多途径进入土壤环境，土壤污染程度和危害不断累积，质量拐点将较为延后（2040年前后），将成为绿色低碳的关键瓶颈因素。

总体来看，绿色低碳需要久久为功、系统布局、协同作战，要实现绿色低碳、建成“美丽江苏”，仍需要付出艰苦卓绝的努力。据此，我们建议江苏绿色低碳发展目标和路径按照分三阶段走的方略安排：

第一阶段（2021-2025年）：补齐生态环境短板，实现基于常规监测指标的生态环境质量全局改善。这一阶段，以极限理论为指导，守住生态红线、环境底线和资源上限；确保生态空间得到保障，生态功能有所增强，区域生态安全得到保障；实施环境负面清单，控制资源利用总量和强度，确保能源、碳排放、建设用地峰值及早实现；实现常规监测指标的生态环境质量由逐步恶化向逐步改善的转变，典型陆地和海洋生态系统得到有效保护和恢复。更重要的是，要在保障经济持续稳定增长基础上，以能源结构、产业结构、交通运输结构调整为主攻方向，实施釜底抽薪式的源头控制和污染综合治理，下大力气补齐生态环境短板，打好污染防治攻坚战。

第二阶段（2026-2035年）：树立绿色发展方式，建成绿色低碳循环的经济发展体系。该阶段，以脱钩理论为指导，实现经济社会发展和资源环境要素的完全脱钩，建立起绿色低碳循环的经济发展体系，确保经济稳步增长的同时，能源消费、碳排放、建设用地占用稳步下降，主要污染物排放持续大幅削减，新型非常规污染物得到有效控制，生态系统质量和服务功能得到改善，公众感知生态环境质量实现根本性好转。这一阶段，要突出严格执法、政策扶持和技术支撑的三足鼎立，以经济高质量反哺、助推绿色低碳，大幅提升经济增加值率，全面推行园区生态化和循环化标准，强制推行企业清洁生产，普及绿色供应链管理和生活垃圾分类。

第三阶段（2036-2050年）：对标国际先进，实现环境治理能力现代化。该阶段，实现经济发展高质量和生态环境高质量的协同，实现以低消耗、低排放支撑经济社会现代化的发展模式，资源环境消耗强度达到国际先进水平，环境质量对标国际标准，生态系统质量和服务功能大幅改善，基本满足公众对优质生态产品需求。这一阶段，建成低碳能源体系，开展“智慧、零碳、无废”城市和近零排放园区建设，推行资源全生命周期管理和产品环境足迹认证。

曹圆媛 赖力 张婧欣      江苏省战略与发展研究中心