2021年8月17日，在国家发改委召开的例行新闻发布会上，国家发展改革委政研室副主任、新闻发言人孟玮介绍，2021年上半年9个省（区）能耗强度同比不降反升，经济强省广东、江苏在列。

除了能耗强度，这两个省份的能源消费总量控制也同时为一级预警。8月17日，国家发改委发布了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏、湖北8省（区）能源消费总量为一级预警。其中，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏7省（区）能源“双控”两大指标双双“亮红灯”。

近年来，广东、江苏、浙江能源“双控”已数次“亮红灯”。2021年一季度，浙江、广东、广西、云南的能耗强度和能源消费总量控制亮双红灯。三个月过去，浙江的能耗强度有所改善，能耗强度红灯暂灭，转为黄灯二级预警。2020年12月，浙江则为冲刺完成“双控”目标而限电，引发社会舆论关注。

苏、浙、粤近年为何频频触及能源“双控”红线？广东、江苏上半年的能耗强度为何不降反升？

能源“双控”包括能源消费总量控制和能耗强度控制两大指标。能耗强度反映的是单位GDP所消耗的能源总量，常用单位为“吨标准煤/万元”。一般来说， 能耗强度越低说明消耗的能源越少，GDP的质量就越高。通常认为，降低能耗强度的根本途径是改善产业结构和提高能源利用效率。

能耗强度不降反升最直接的原因在于能源消费增长速度超过GDP的增长速度。这一结果从广东、江苏的用电数据中可见一斑。

2021年上半年，广东、江苏的用电量增长速度均大幅超过GDP增速。广东省统计局数据显示，2021年上半年，广东实现地区生产总值57226.31亿元，同比增长13%。1-6月份，广东全社会用电量为3643.4亿千瓦时，同比增长22.9%，高出GDP增速近10个百分点。2021年上半年，江苏实现生产总值55199.63亿元，同比增长13.2%，而全社会用电量达3384.8亿千瓦时，比2020年同期增长20.3%，增速高出GDP 7个百分点。

有江苏省内能源人士分析认为，2021年上半年，工业生产赶工劲头猛，GDP增长强劲，能源供应服务于经济需要，在经济增长的强势拉动下，能源消费不可避免地有所增长。

当前的能源“双控”目标由国家发改委根据控制目标，综合考虑地区资源及发展，逐一分解确定，是刚性约束指标。地方在“双控”下，更多的是执行角色。

7月2日，广东省发改委发布的《广东省2021年能耗双控工作方案》明确，2021年全省单位GDP能耗要比2020年下降3.08%，能源消费总量新增控制在1610万吨标准煤左右。

目前，广东已经将相关能耗控制指标分解到各地市。《梅州市2021年能源“双控”工作方案》显示，梅州2021年的能源“双控”目标为全市单位GDP能耗比2020年下降3.2%，能源消费总量新增控制在34万吨标准煤以内。

8月初，江苏省生态环境厅发布的《省生态环境厅2021年推动碳达峰、碳中和工作计划》提出，确保2021年全省碳排放强度下降4.2%。

面对复杂变化的宏观经济及能源环境，在相对固定的考核指标下，地方面临支持经济发展和能源“双控”达标的两难选择。目前，距离2021年年底仅剩下4个月，广东、江苏要完成GDP能耗目标的压力较大。

用电量大增拉高能耗的原因仍在于当前以火电为主的能源电力供应结构。尽管国家正在快速推进构建以新能源为主体的新型电力系统，当前煤电仍是最主要的电源。特别是2021年开年以来，局部电力供应偏紧，煤电填补了大部分新增电力电量空间。

《广东电力市场2021年半年报告》显示，2021年上半年，广东省内煤电、气电发电量同比分别增长了45.8%、37.7%，特别是发电量占比最大的煤电，达到1558亿千瓦时，占比达到43.8%。

同样，在用电需求增长强劲的背景下，煤电在江苏也发挥了电力保供的关键性作用。国家能源局江苏能监办的统计数据显示，江苏的煤电装机占总装机比例约为60%，2021年上半年，江苏省发电累计平均利用小时1975小时，同比增长248小时。其中，统调电厂累计平均利用小时2115小时，同比增长291小时。 

据悉，不同于广东加大气电顶峰力度，受气价等原因影响，江苏上半年天然气发电供应增幅不大，保供转而加大了对煤电的依赖程度。

广东、江苏省内能源从业人士均表示，高耗能项目发展较快也是能耗不降反升的重要原因。

广东省统计局数据显示，2021年上半年，广东六大高耗能行业综合能源消费量7633.96万吨标准煤，同比增长25.8%，比2019年同期增长27.7%，其中，电力、热力生产和工业综合能源消费量3714.6万吨标准煤，同比增长36.7%，较2019年同期增长46%。

以江门为例，江门市统计局数据显示，2021上半年江门六大高耗能行业综合能源消费量累计为292.39万吨标准煤，同比增长40.9%。其中，导致六大高耗能行业能耗增速提高的主要原因是电力、热力生产和供应业能耗增长43.5%，非金属矿物制品业增长35.1%，化学原料及化学制品制造业增长14.7%，有色金属冶炼及压延加工业增长41.4%。

《广东省2021年能耗双控工作方案》提出，全面梳理在建、拟建、存量“两高”项目。8月16日，广东省发展改革委召开2021年上半年全省发展改革形势通报会提出，要先立后破统筹有序做好碳达峰碳中和各项工作，坚决遏制“两高”项目盲目发展，扎实做好能耗“双控”工作。

江苏省工信厅网站信息显示，7月初，江苏省工信厅开展了能耗强度控制工作督促检查。督察组要求，全面梳理摸排高耗能行业、重点耗能企业、重点耗能项目信息，推动重点高耗能行业重点用能单位落实主体责任，推进用能预算管理，加大节能改造挖潜力度，严格节能审查，加强节能监察，严控“两高”行业盲目发展。据悉，江苏目前已经开始对钢铁、化工等高耗能项目限产。

事实上，2021年一季度过完，广东、江苏以外的省区能源“双控”形势也较为紧张。随着夏季高温来临，电力供应趋紧，能源“双控”形势更为严峻。多个省区的能源从业者表示，上半年一些地区的能源消费增量空间已经提前被消耗殆尽。

8月17日国家发改委下发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知后，相关地区已经开始加强“双控”执行力度，疏解下半年“双控”压力。

8月18日，宁夏自治区发展改革委召开全区能耗“双控”工作视频会。8月22日上午，宁夏节能和化解过剩产能工作办公室对2021年以来能耗双控目标完成情况一级预警的宁东基地、石嘴山市、中卫市、吴忠市等4个地区发改、工信部门的主要负责人和全区能耗增量最大的5家企业负责人进行约谈，提出整改要求。

8月19日，广东省发改委制定了《各地市2021年上半年能耗双控目标完成情况晴雨表》，广州、深圳、珠海、汕头、河源、梅州、东莞、中山、江门、湛江、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等15个地市上半年能耗强度不降反升，为一级预警；能源消费总量控制方面，珠海、汕头、河源、梅州、中山、江门、湛江、肇庆、清远、云浮等10个地市为一级预警。

目前，能源“双控”指标已经成为前述地区能否新上项目的重要衡量标准。据悉，由于缺乏“双控”指标，一些项目难以上马或者推迟上马。

广东省能源局网站显示，已于4月1日通过审查的中石化茂名分公司炼油转型升级及乙烯提质改造项目节能报告在6月18日被撤销，主要原因是不符合能源“双控”要求。有广东省内能源人士透露，2021年类似项目“被砍”的情况时有发生。

孟玮在发布会上透露，国家发改委近期会同有关部门开展了专项检查，督促各地压减拟上马的“两高”项目350多个。与此同时，在上述9省（区）对所辖能耗强度不降反升的地市州，2021年暂停国家规划布局的重大项目以外的“两高”项目节能审查。

但不少地方新上高耗能项目的冲动仍旧较大，特别是在一些相对欠发达的县市。知情人士透露，为了新上项目，不少县市仍在向省级主管部门寻求空间，但遭到了拒绝。

也有一些人士分析认为，广东、江苏要完成“双控”任务，仍受到不少掣肘。“双控指标不仅是环境问题，也是发展问题，还是‘饭碗’问题。”有业内人士评价道。

有业内人士认为，目前的能源“双控”管理机制不够灵活，应该差异化分解各地区“双控”目标。同时，完善用能权有偿使用和交易制度，使得一部分地区可以通过购买用能权的方式统筹经济发展和节能减排。