一、政策背景

2010年10月，“控制”能源消费的提法，首次见诸中央文件。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《中央“十二五”规划建议》）首次提出，“积极应对全球气候变化。合理控制能源消费总量，抑制高耗能产业过快增长，提高能源利用效率。”

2011年3月，十一届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《国家“十二五”规划纲要》），沿用这一提法。明确要求，“合理控制能源消费总量，严格用能管理，加快制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。”

2012年11月，党的十八大报告调整深化了这一政策要求。强调“全面促进资源节约。节约资源是保护生态环境的根本之策。要大幅度降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推进能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”。

综上所述，在过去的三年中，党中央、国务院对能源发展和控制能源消费的政策要求进行了“递进”调整，要求越来越高。一是将推动能源生产和消费“变革”，调整为推动能源生产和消费“革命”；二是将“合理控制”能源消费总量，调整为“控制”能源消费总量；三是将控制能源消费的政策目标由原先“积极应对全球气候变化”，调整为厉行节约，“大力推进生态文明建设”。这表明，“控制总量”逐步由外在压力转向内在要求，逐步由经济层面的任务上升为政治层面的要求。

二、工作进程

（一）前期研究。根据党中央、国务院要求，2010年下半年国家能源局组建课题小组开展专题研究。2011年形成《合理控制能源消费目标区域分解方法研究》课题报告，将能源消费总量、化石能源消费总量和非化石能源消费量比重等“两个总量、一个分量”作为3种可选的控制对象，进行分析比较和优选。经过两次座谈会征求意见，并向国务院汇报，决定将能源消费总量和全社会用电量作为控制对象，统一核定消费基数，分解确定增量指标，而非化石能源比重改为考核评价指标之一，纳入考评体系。此后，课题小组陆续完成《能源消费总量目标分解方法》、《合理控制能源消费总量总体思路》和《“十二五”合理控制能源消费总量与提高非化石能源消费比重考核体系实施暂行方案》等配套文件。最终于2012年2月，以国家发展改革委办公厅名义致函各省、自治区、直辖市人民政府及有关部门，就《合理控制能源消费总量工作方案》（征求意见稿）征求意见。

（二）两次报审。根据各地政府、国务院各有关部门反馈意见，国家能源局再次组织修改完善，于2012年5月形成《合理控制能源消费总量工作方案》（报国务院稿），并于同年6月与《能源发展“十二五”规划》一同上报国务院。该《方案》提出到2015年，全国能源消费控制目标41亿吨标准煤，全社会用电量控制目标6.3万亿千瓦时。国务院领导指出，总量控制工作要作为重大任务纳入“十二五”能源发展规划，具体指标要与规划安排相互衔接。据此，国家能源局再作修改，并于2013年1月提请国务院常务会议审议。会上作出两项调整决定：一是将“合理控制”的提法调整为“控制”；二是将控制目标分别作出下调，能源消费总量改为40亿吨标准煤，全社会用电量改为6.15万亿千瓦时。

（三）初步部署。在今年1月7日召开的全国能源工作会议上，控制能源消费总量作为“八大任务”之一，纳入了刘铁男局长的工作报告。会议期间，吴吟副局长主持召开情况通报会，明确控制能源消费总量重在统一思想认识，建立分解落实机制，发挥市场机制作用，形成长效机制，并且强调国务院正式批准后，择机召开专题会议进行具体部署。

三、政策要点

控制能源消费总量是国家能源管理方面的一项新政策。该政策按照控制总量与转变发展方式相结合、市场机制与政府调控相结合、全面推进与重点突破相结合、统筹规划与循序渐进相结合的原则设计。其目的，一是破解资源瓶颈约束，保障能源安全；二是保护生态环境，应对气候变化；三是作为能源领域“转方式、调机构”的重要抓手。

（一）控制对象。包括能源消费总量和用电量。

（二）责任主体。有关部门和省、自治区、直辖区人民政府。

（三）指标性质。为预期性指标，而能耗强度指标和非化石能源比重指标，均为约束性指标。

（四）考核办法。实行定量考核。对能源消费总量和用电量进度指标以及其他工作性指标完成情况进行量化考评，总分为100分。经考评，综合得分95分及以上的评定“超额完成”；80分及以上的评定“完成”；60分及以上的评定“基本完成”；60分一下的评定“未完成”。

四、目标任务

根据国务院要求，国家能源局统筹考虑各地经济社会发展水平、能源消费特征、能源资源禀赋和区域协调发展政策等因素。采用“核定基数、分解增量”的基本方法，分别确定各省、自治区、直辖市能源消费总量和用电量的基数和控制目标。

（一）关于基数核定

2010年，全国和各地能源消费总量，均有两个口径，且存在较大差异。一是国家公布口径（简称“国统”口径）。按发电煤耗计算法核算，2010年全国能源消费总量32.4939亿吨标准煤。二是汇总各地口径（简称“地统”口径）。据国家能源局有关同志透露及国家统计局能源统计司《中国能源统计年鉴》公开披露的数据，2010年，与各省当年能源消费强度相吻合且经国家统计局及国家节能减排评价小组核定的消费总量为38.9511亿吨标准煤。“国统”口径基数为“地统”口径基数的83.42%，“地统”口径基数大于“国统”口径基数19.87%。为保持对外宣传口径，国家以各地2010年“地统”口径数值为基数，统一按照1.2的比例进行“缩减”，形成各地2010年考核基数。由此，我省考核基数由“地统”口径的25774万吨标煤，下调为“国统”口径的21487万吨标煤。

2010年，全国及各地用电量指标，依实确定，未作调整。我省为3864亿千瓦时。

（二）关于增量分解

鉴于各地规划的“十二五”经济增长目标普遍高于7%的全国平均增幅，能源消费总量极有可能突破50亿吨标煤，因此，在核定基数的基础上，按41亿吨标煤“上限”（年均增长4.76%）进行了测算和分解。具体包括四个步骤：一是省区“类聚”。按人均地区生产总值、第三产业比重、人均耗能、单位工业增加值能耗、人均能源产量和区域类别（少数民族地区为一类，其他西部省份为二类、中部省份和东北三省为三类，其他东部沿海省份为四类）等6个指标及不同权重，将全国31个省区市类聚为5类地区。类聚后，我省和京津沪、浙江、广东同属第一类地区。二是分类赋值。以全国“十二五”能源消费年均增长4.76%为基数，赋予全国第一至五类地区平均增幅为全国平均增幅的倍数（依次为0.65倍、0.825倍、1倍、1.25倍和1.5倍），从而确定第一至五类地区“十二五”能源消费平均增速，分别为3.1%、4.0%、4.8%、6.0%和7.2%。京津沪苏浙粤同属一类地区，平均增长3.1%。三是分省初定。对“同类”地区的不同省份进行横向比较，初步确定各地增幅。2011年9月，确定我省年均增长3.36%，北京2.9%，上海3.0%，天津3.6%、广东3.2%、浙江3.1%。四是平衡微调。经持续、多轮汇报争取，国家能源局将我省年均增幅由最初3.36%，逐步上调为2011年10月的4.0%和2011年11月的4.2%。

国务院常务会议确定40亿吨和6.15万亿千瓦时新的“限额”之后，国家能源局于今年1月发文调整各地控制目标。确定我省“国统”口径能源消费总量2.51亿吨标煤，用电量5070亿千瓦时，对照国家核定的我省基数，“十二五”时期，年均分别增长3.16%和5.58%。

对于前述目标要求，有两点情况需要特别予以说明。一是国家口头明确将来以“地统”口径进行考核，国务院批准《工作方案》后，国家将另行下达“地统”口径能源消费总量控制目标。二是能源消费总量和用电量控制目标中，均不包括超出国家规划确定的新增可再生能源、煤层气、页岩气利用量，也不包括新增的煤矸石煤泥、余热余压发电量。这部分“不包括”的能源各地可以生产和利用，但不纳入考核。据测算，我省预计可以达到1892万吨标煤和225亿千瓦时。由此，在考虑政策“口子”之后，我省能源消费总量可年均增长4.42%（“地统”口径）—4.67%（“国统”口径），用电量可年均增长6.5%（详见下表）。初步测算，在“十二五”能耗强度下降18%的情况下，经济可年均增长8.7%；如能耗强度下降19%，经济可年均增长9.0%。

根据国家要求，前两年我省已着手研究能源消费总量控制工作，起草了《实施方案》、《考核办法》、《政策措施意见》以及《部门联席会议制度》，并根据当时国家明确的任务进行了分市测算。去年2月，全省能源工作会议之后，随即召开了各市发展改革委参加的系统会议，再次进行了座谈交流。会上，各地对“等比核减基数”（2010年我省“国统”口径基数为21487万吨标煤，“地统”口径基数为25774万吨标煤，但各市报省数值汇总为30058万吨标煤）和“分解基本增量、配置项目增量”（指能源生产和转化项目）的基本思路表示赞同。下一步，将根据国家正式下达的政策要求和目标任务，按照前述思路和原则重新进行测算分解，经省政府批准后下达施行。